建立信访案件终结制度，对纠纷问题解决到位、党纪法律责任追究到位、解释疏导教育到位、困难救助帮扶到位的案件进行终结认定。

对于多阶段行政程序，原则上阶段性行政行为不能单独提起诉讼。[23]据此王贵松教授指出，‘违法性的继承并不是公定力的界限或例外，而是理论上完全独立的法现象。

[45]最新修改的《中华人民共和国行政诉讼法》第75条明确了人民法院可以做出确认无效的判决，这对于规范司法实践具有重要意义。其次，即使在先行行为的权利保障程序并不充分、安定性需求不甚强烈的情况下，法院可基于私人合法权益的保护需要，给违法性继承论做出肯定的回答，问题的关键依然在于如何判断先行行为的权利保障程序是否充分，安定性需要是否强烈。为减少个案裁判中的恣意，需要在制度上进行以下变革，包括行政行为效力制度的不断完善、导向一体的行政程序变革，以及主客观均衡的诉讼制度变革。如果处于程序前段的先行行为存在合法性瑕疵，这种瑕疵必然传导至程序末端的后续行政行为，其违法性也必然由后续行政行为所继承。行政违法性继承这一问题，核心在于先行行为对后续行为的拘束力问题。

这与日本法上违法性继承的法理具有异曲同工之妙。杨建顺、朱芒、王贵松等先后对日本法上的学理讨论和司法判例予以梳理。(参见：刘晨光，富琪.食品安全企业标准的发展与适用[J].上海食品药品监管情报研究，2009(8):11-16.) [15]例如，根据《湖北省食品安全企业标准备案实施办法》(鄂卫规[2011]6号)第12条的规定，企业标准备案前，企业应当组织专家对其制定的企业标准进行评审，专家组应当由科研、生产加工工艺、营养与食品安全、品质控制等各方面人员组成。

从计划经济进入改革开放时代，经济运行的市场化程度日益提高，企业的经营自主权不断增加，政企关系愈来愈摆脱以往依附—命令—执行的管理模式。与此同时，审查备案方式已收到一定的积极效应。此外，该条例还要求：食品生产、经营主管部门制订的食品产品标准，必须有卫生指标。本文倾向于认为，当前的备案应当进行必要的比对审查，这项工作表明备案不是简单的登记存档，但也不是政府对企业标准可靠性的担保背书。

(参见：龚志，周晓萍.2010年新疆食品安全企业标准备案调查分析[J].疾病预防控制通报，2011(4):85.) [22]例如，《中共中央办公厅、国务院办公厅关于实行党政领导干部问责的暂行规定》(2009年6月30日)第5条规定：有下列情形之一的，对党政领导干部实行问责：……(二)因工作失职，致使本地区、本部门、本系统或者本单位发生特别重大事故、事件、案件，或者在较短时间内连续发生重大事故、事件、案件，造成重大损失或者恶劣影响的。需要到省级卫生行政部门备案的，只是企业自愿制定的严于国家标准或地方标准的企业标准。

论争焦点集中在省级卫生行政部门究竟应该如何备案食品安全企业标准，是进行形式审查还是实质审查，若备案的食品安全企业标准存在问题，导致食品安全事件，备案机关是否要为此承担责任。笔者在调研中获悉，之所以保留食品安全企业标准的备案制度，还有一层考虑，即及时了解企业标准动态，从而为制定或修改国家标准或地方标准收集信息。常见的问题有： 第一，企业或其负责人对企业标准及备案的重要性认识不足。不符更严要求的，备案机关当然不应备案与公布，否则，也极容易受到公众的质疑与批评。

注释: *基金项目：2011年度国家社科基金项目风险治理视野下食品安全法治研究(11BFX096) [1]当前的《食品安全法》于2009年2月28日公布，2009年6月1日起施行。（3）认为备案机关应当对企业标准进行食品安全方面的合法性审查{3}。(参见：董欣.食品安全企业标准备案制度的博弈分析[J].中国高新技术企业，2013(36):4.) [13]在这些备案的企业标准中有的生产企业为了迎合市场某些人群的口味需求，存在不按规定使用食品添加剂的行为，在备案的372份食品安全企业标准中有233份使用了食品添加剂。第五，企业标准评审专家组成不合理、专家评审水平有限。

有效期届满需要延续备案的，企业应当对备案的企业标准进行复审，经复审认为需要修订企业标准的，应当在修订后重新备案。近30%的企业标准未通过技术审查，就是因为综合评审专家发现，申请的企业标准配方原料、添加剂使用不符合要求，以及生产工艺、标准指标的确定和引用的检验方法缺乏科学论证{7}。

在现实中，审查备案模式至少有两个特点：一则，审查备案是在正式受理前组织专家对备案材料、标准内容等进行审查、修改和确认，然后进入受理登记程序{4}92。本文正是从企业—公共权威关系视角，切入食品安全企业标准的制度变迁，以期收到聚焦之效，而不分散浪费笔墨。

这也可以理解为什么《食品安全法》（2009）在要求企业制定填空型标准的同时，也要求国务院卫生行政部门对现行的食用农产品质量安全标准、食品卫生标准、食品质量标准和有关食品的行业标准中强制执行的标准予以整合，统一公布为食品安全国家标准（22条）。《食品安全法》（2009）进一步明确规定，企业有义务制定填空型标准，并可自愿制定更严型标准，而两类企业标准都需要到省级卫生行政部门备案。可是，若严于的标准还包括填空型标准，而备案机关一律采取形式备案的模式，不对此类标准的采用是否会产生食品安全问题进行实质性评判，一旦因此而发生食品安全事件，备案机关岂不是要广受口诛笔伐[3]? 针对以上因立法模糊和沉默而引发的分歧与困惑，本文拟首先回顾食品安全企业标准的制度变迁，以此为背景，理解制度设计者对企业标准在食品安全标准体系中的地位、在整个食品安全监管体系中的作用和意义的认识之演变。{1}据此，应当备案的食品安全企业标准范围，看上去缩小至更严型标准，似乎也预示着备案工作基本定位于比对审查。二则，同时可能引发对具体工作人员是否存在审查不严、是否需要承担行政责任乃至法律责任的追究。凡没有制订国家标准、部标准（专业标准）的产品，都要制订企业标准（第15条）。

为尽量避免此类情形发生，备案机关就必须付出一定的资源、成本进行必要的比对审查，这在无形之中又为本应由企业负全责的企业标准支出公共资源。3.立法鼓励企业自愿制定更严型标准阶段 如前所述，仅仅六年以后，《食品安全法》（2015）令人瞩目地删除了强制企业制定填空型标准的条款，而保留了鼓励企业制定更严型标准的规定。

消费者只有在企业公开其更严型标准的情况下，才会相信之。尽管《食品卫生法（试行）》15条似乎隐含有食品生产经营企业经卫生部门同意可以制定食品卫生标准之意[9]，但是，其恢复使用《食品卫生试行条例》中的卫生指标措辞，仍然在形式上将其排斥在食品卫生标准体系之外。

原卫生部2009年6月10日发布的《食品安全企业标准备案办法》（以下简称《备案办法》）也同样没有明文规定。(参见：信春鹰.中华人民共和国食品安全法释义[M].北京：法律出版社，2015:11-12.) 【参考文献】 {1}信春鹰.中华人民共和国食品安全法释义[M].北京：法律出版社，2015:74. {2}陈尚龙.食品安全企业标准在《食品安全法》中的定位与适用[N].中国食品安全报，2015-07-30(A02). {3}董仕林.消除食品安全企业标准备案的困惑[N].健康报，2009-11-10(006). {4}董淑琴，李瑞英，薛良辉，孙平，胡芳朔，张淑坤.山东省食品安全企业标准备案情况及问题探讨[J].中国卫生监督杂志，2013(1). {5}王春明，李力.2010-2011年江苏省食品安全企业标准备案和实施过程中存在的问题调查分析[J].中国校医，2012(9). {6}方冬芬，刘滢，田利钺.食品安全企业标准备案审查要点述析[J].湖北工业大学学报，2014(1). {7}戴昌芳，梁辉，王立斌，戴光伟，杨通.广东省食品安全企业标准技术审查存在问题分析[J].中国食品卫生杂志，2011(2). {8}周静.食品安全企业标准存在问题探讨[J].商业研究，2013(24). {9}王竹天.国内外食品安全法规标准对比分析[M].北京：中国质检出版社，中国标准出版社，2014:12-19. {10}董欣.食品安全企业标准备案制度的博弈分析[J].中国高新技术企业，2013(36):4. 作者简介：沈岿，北京大学宪法与行政法研究中心教授，博士生导师，法学博士。

基于前文所述，本文将围绕以下三个问题，展开对新法中食品安全企业标准备案的定位。（一）严于是否包括填空型标准 首先，《食品安全法》（2015）非常醒目地将企业制定填空型标准的义务条款删除了。市场化的发展和企业的能动性，更会凸显公共部门标准的不足[12]。广东省就规定在备案前组织相关专家对其食品安全企业标准相关技术内容进行审查，确保食品生产企业制定‘食品安全企业标准的科学性、安全性、合理性和规范性{7}155，这就避免了10个工作日的局限。

严于公共部门标准的企业标准，属于企业自愿制定范围之列。二是公共部门对食品安全企业标准的监管模式。

企业对市场宣称其制定和执行比国家标准或地方标准更严的食品安全标准，在相当程度上是一种吸引消费者的广告。食品安全卫生标准(如食品安全管理体系标准、食品安全生产控制标准、食品中有毒有害物质限量标准、食物中毒诊断标准、食品原料与终产品卫生标准、食品添加剂(营养强化剂)使用标准)。

通过整合，可以让《食品安全法》所规范的食品安全标准反映其真正的本义，排除与食品安全无关的其他食品标准，并建构内在一致的食品安全标准体系。[5]《食品卫生试行条例》第5条第1款规定：卫生部门应当根据需要，逐步研究制定各种主要的食品、食品原料、食品附加剂、食品包装材料(包括容器)的卫生标准(包括检验方法)。

概而言之，企业自定标准（尤其是填空型标准）无法获得信任、风险程度高，由此，行政的审查备案被认为是必需的，可行政的备案审查实际上难以发挥预设的效应。[8]参见：《食品卫生条例》第4条第2-5款。[2]《国务院关于加强食品安全工作的决定》(2012年6月23日，国发[2012]20号)宣布：严格责任追究。（一）企业自定标准存在的问题 食品安全标准由政府完全包干制定或审批到部分下放给企业自己制定，是考虑到国家或地方标准的不足，以及企业自主生产、创新生产的需要[14]。

食品生产经营企业的产品标准多由有关主管部门制定，其中加入卫生指标或卫生标准，也基本可以解决企业生产经营的卫生安全问题。标准的制定被天经地义地认为是政府的事情，企业只需要也只能依据国家制定的统一标准组织生产。

若前述逻辑上存在的标准虚假且导致重大食品安全事件的可能性没有转为现实，备案机关可以高枕无忧。[23]食品生产经营者是食品安全第一责任人，应当对其生产经营食品的安全负责，承担食品安全主体责任，正所谓‘谁生产，谁负责。

食品产品标准应包括卫生标准及相应的检验方法，由生产主管部门会同卫生部门制订。但是，《食品安全法》（2009）并未对如何备案、备案机关责任何在、两类企业标准的备案有何不同等问题提供清晰无疑的规则。

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